【政軍杰論】美「台灣政策法」若過關 可望五年內加速台灣戰力升級

 

美國參議院外交委員會9月14日通過「台灣政策法」法案，通過的版本雖避開涉及台灣主權的象徵性條文，但保留的法案核心內容對協助台灣在短期內提升防衛能力仍有高度實質意義。特別是法案要求美國政府以無償方式在2027年前軍援台灣65億美元，並在「軍備轉移」待遇上讓台灣等同「主要非北約盟友」。如果「台灣政策法」最後能順利過關成為美國法律，將可望在五年內加速台灣戰力升級。

由民主黨外委會主席梅南德茲（Bob Menendez）和共和黨籍參議員葛瑞姆（Lindsey Graham）共同提案的「台灣政策法」在參議院外委會以17票贊成、5票反對通過。其中涉及承認台灣主權地位的相關條文經協商雖最後未列通過版本，但包括拜登政府和5票投反對票的參議員並非不支持台灣，而是華府對於如何避免台海開戰和協助台灣安全向來有「戰略清晰」和「戰略模糊」的兩派不同看法和路線，而「台灣政策法」通過的修正版本，即是兩派妥協後的結果。換句話說，即便在台海政策上華府各界有不同的路線之爭，但必須助台加速提升軍事防衛能力，已是華府一致的共識。

 

「台灣政策法」對於台灣國防安全的意義，有三大重點。一是美國以直接軍援方式，加速提供台灣武器並提升戰力，以因應中國武力威脅；二是美國在「軍備轉移」將讓台灣能獲得等同美國「主要非北約盟友」相同性能的裝備；三、去除過去「台灣關係法」中僅能提供台灣防衛性武器的限制，未來對台將可提供包括可用於嚇阻或防衛中國入侵，或非戰時對灰色行動騷擾的武器裝備。

 

何謂《台灣政策法》

 

首先有關對台軍援部分，「台灣政策法」通過版本規劃從2023年到2027年共對台提供65億美元的無償援助性軍事融資，等同對台直接軍援。台灣並非窮國，為何還要以無償軍援的方式提供台灣武器，筆者認為，主要目的在於「加速」讓台灣獲得所需武器和彈藥，因為對台軍售需要經過冗長程序和時間，包括台灣軍方需先經過評估、建案、核定和國會預算審查，加上美方同樣需要審查和批准以及簽約等過程，美方在提供台灣武器協助上恐怕將緩不濟急。

 

特別是，「台灣政策法」將對台軍援時間設定在2027年的前五年，也就是美參議院外委會認為2027年有可能是中國武力犯台的時間點，因此希望藉由這項法案，促使美國政府能在未來五年內趕緊提供台灣能夠用於防衛中國武力入侵的武器裝備。美參議院外委會會把2027年的前五年視為必須加速助台提升防衛戰力的時間點，相關考量應該是因為美國軍方和情報部門所提出的警訊。

 

近日美國中央情報局（CIA）副局長柯恩（David Cohen）就指出，中國領導人習近平已下令解放軍，須在 2027 年前具備武統台灣的能力，雖然習近平還沒決定那麼做，但他已要求共軍朝此方向方做好準備，讓他能夠想做就能做到。而類似說法，還包括先前美軍前印太司令戴維森（Philip Davidson）和現任印太司令阿基里諾（John Aquilino）在去年已提出同樣看法；另美軍參謀首長聯席會議主席密利（Mark Milley）也曾向國會提出相同評估。

 

無獨有偶，前美國國防部政策次長傅洛諾依（Michèle A. Flournoy）和史丹福大學胡佛研究所學者布朗（Michael a. Brown）最近也在《外交事務》（Foreign Affairs）共同以〈能保衛台灣的時間不多了〉（Time Is Running Out to Defend Taiwan）為題撰文建議，美國五角大廈必須盡快實現快速並有效的改革以提升嚇阻中國犯台的能力，同時協助台灣做好作戰規劃準備，讓台灣加速獲得關鍵的不對稱戰力，如防空系統、水雷、武裝無人機和反艦飛彈。

 

由此可見，2027年似已被華府各界視為力阻中國武力犯台的關鍵時間點。美國過去雖也曾以「共同安全法」在1950年到1965年期間軍援台灣15億美元，而在相隔超過50年後又再度希望以「台灣政策法」直接軍援台灣，關鍵目的就在於「加速」，特別是俄羅斯入侵烏克蘭後，華府各界都一致認為，美國必須在中國武力入侵台灣前，就先把武器彈藥提供給台灣，否則將會緩不濟急。

 

此外，「台灣政策法」的第二項突破，則是美國在「軍備轉移」上將讓台灣能獲得等同美國「主要非北約盟友」。所謂的「軍備轉移」，包括軍售、租借和軍援。這項法案內容，除意味美國將同時以對台軍售和對台軍援同步提供台灣所需武器，更重要的是，台灣將可獲得等同美國「主要非北約盟友」相同性能的裝備，而美國所謂的「主要非北約盟友」，有包括日本、南韓、澳洲和以色列等盟邦。

 

不可諱言，在美台1979年斷交後，華府受限於北京壓力，過去對台軍售的質和量一直遠低於「主要非北約盟友」，除了具有攻擊性的武器一向拒絕售台外，早期許多對台軍售的武器，若非美軍現役汰除或二手貨，性能通常都是降階版，而相關限制，一直到美國前川普政府才有所突破。

 

面對中國威脅台灣該怎麼做？

 

不過以川普政府任內售台的AGM-88反輻射飛彈為例，當時批准售台的AGM-88仍為庫存的B型，但同時間出售給澳洲的則為美軍現役的E型，意味五角大廈在對台軍售上仍和「主要非北約盟友」有別。儘管川普政府其他軍售台灣的包括M1A2戰車、AGM-84K(SLAM-ER)、M142海馬斯多管火箭、MQ-9B無人機等多項武器和彈藥都已提升為美軍現役和「主要非北約盟友」相同等級，但拜登政府上台後，似乎又有走回頭路的趨勢。因而「台灣政策法」若通過成為美國法律，將可對未來不同美國政府都可具備約束力，也將可讓美國對台軍售能持續維持「主要非北約盟友」標準。

 

最後，「台灣政策法」的通過版本，在協助台灣「保持足夠自衛能力」部分，還加入要能讓台灣「阻止和威懾中國解放軍脅迫和侵略行為的戰略」。筆者認為，這方面即是要提供台灣能夠阻止（防衛性武器）/威懾（攻擊性武器），和因應解放軍對台脅迫（平時的機艦進逼的灰色地帶行動）/侵略行為（戰時的正規武力犯台行動）。也就是說，美方須協助台灣建立無論是因應平時騷擾甚或戰時入侵的包括防衛性和攻擊性的軍事能力。

 

儘管「台灣政策法」在過了參議院外委會的第一關後，後續還有包括必須送交參院全院審議等諸多程序須闖關，還須趕在明年1月初本屆國會任期屆滿前表決通過，並經美國拜登總統簽署後才完成立法。如果這項法案最後能順利成為美國法律，不僅是美台關係的重要突破，也可望讓台灣在五年內加速戰力升級。

 

當然，在面對中國對台步步進逼之下，台灣自己更該加速軍事改革以提升防衛戰力。除了調高國防預算外，台灣在國防上還有包括國家認同、防衛戰略、兵役制度、兵力結構、軍事教育、軍事訓練、軍事管理甚至軍中文化等諸多層面都需要重整甚至革新。在美方評估攸關台灣安全的未來五年時間內，除了美方的協助外，台灣在國防上自己更該加速蛻變，才能無懼於中國日益擴大的對台武力威脅。

 

（圖片來源：國防部發言人臉書．維基百科．美國參議院外交委員會；示意圖製作：放言視覺設計部　傅建文）